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Petróleo y presupuesto, armas contra la descentralización

Rafael Ramírez, ministro de Petróleo y Minería / AVN

Rafael Ramírez, ministro de Petróleo y Minería / AVN

Pdvsa ha apuntalado las acciones del Gobierno para reducir, cada vez más, los ingresos de gobernaciones y alcaldías

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Manipulación presupuestaria es una categoría técnica del derecho financiero que consiste en la evasión de los principios de unidad documental, legalidad y unidad del tesoro. “Eso es precisamente lo que, en forma deliberada, ha hecho el poder público nacional durante los últimos años para desnaturalizar el presupuesto nacional como herramienta de planificación y control del gasto público y mermar los ingresos de los estados y municipios”, asegura el abogado y profesor universitario Juan Cristóbal Carmona Borjas.

Sobre el origen de lo que considera una tendencia en modo alguno improvisada, sino más bien planificada y sistemática, Carmona Borjas indica que los desequilibrios se profundizaron en 2003, cuando Pdvsa, con el aval del Tribunal Supremo de Justicia, comienza a financiar las misiones gubernamentales. Buena parte de los recursos de empresa estatal se comienzan a destinar a gasto social, que es deducible del impuesto sobre la renta. Mientras mayor es ese gasto, menor es el impuesto que se paga.

De esta forma disminuyen los ingresos ordinarios y se afecta la base de cálculo del situado constitucional que corresponde a gobernaciones y alcaldías.

En 2005, a través de la reforma a la Ley Orgánica del Banco Central de Venezuela se realiza otra maniobra para debilitar las arcas de estados y municipios. Se dispone que el remanente de divisas obtenidas por Pdvsa por la venta de hidrocarburos será transferido mensualmente a un fondo creado por el Ejecutivo “a los fines del financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como la atención de situaciones especiales y estratégicas”. Nace entonces el Fondo de Desarrollo Nacional, al cual Carmona Borjas considera una suerte de caja chica inauditable, que el Presidente de la República administra con absoluta discrecionalidad. A la par, los estados y municipios perdieron lo que les correspondía por los excedentes de la renta petrolera.

Carmona Borjas afirma que el Fonden y muchos otros fondos creados sin mayores formalidades, cuantiosos recursos cuyo monto preciso se desconoce por falta de transparencia, constituyen un presupuesto paralelo. Dichos fondos se alimentan de la renta petrolera, no ingresan al Tesoro Nacional, no forman parte del presupuesto nacional y, en definitiva, no llegan a la provincia.

Son muchos los fondos creados: Fondo para el Desarrollo Económico y Social del País, Fondo Chino, Fondo Miranda, Fondo Independencia 200 y Fondo Simón Bolívar. La organización no gubernamental Transparencia Venezuela calcula que desde 2005, por la actividad de estos fondos, han dejado de ingresar al presupuesto nacional aproximadamente 113,09 millardos de dólares.

Hasta 2011, las transferencias del Fonden por parte de Pdvsa se hacían sin reglas claras. A partir de ese año, la petrolera comenzó a depositar en ese fondo lo recaudado por el llamado impuesto a la ganancia súbita, denominación que se cambió a contribución especial por precios extraordinarios y exorbitantes, precisamente para evitar la transferencia de recursos a las regiones.

La nueva ley establece que son precios extraordinarios los que superan el monto estimado pero no exceden los 70 dólares por barril, y exorbitantes los que sobrepasen dicha cantidad. La contribución especial es un tributo que no está previsto en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, lo cual permite excluirlo de la base de cálculo para las asignaciones especiales a los estados y municipios.

La nueva normativa facilitó el control del Gobierno de la distribución de los ingresos que nutren el presupuesto nacional, sobre la base de una recurrente subestimación de los ingresos.

“Mientras más se subestime el precio del crudo en el presupuesto, mayores serán las contribuciones especiales”, dice Carmona Borjas.

La justificación oficial para la subestimación de ingresos en el presupuesto nacional tiene que ver con el criterio de prudencia, invocado por el ministro de Planificación y Finanzas, Jorge Giordani, a propósito de la volatilidad de los precios del petróleo.

En la Ley de Presupuesto para el ejercicio 2013, los ingresos de origen petrolero ascienden a 83,18 millardos de bolívares, es decir, 28% del total de los ingresos públicos.

“Tal nivel porcentual –indica Carmona Borjas– pareciera corresponderse con la afirmación hecha por el ministro Giordani, según la cual los ingresos no petroleros serán la principal fuente de financiamiento del presupuesto 2013. Ante tal situación, resulta forzoso preguntarnos acerca de la sinceridad de dicha estimación y su impacto en las fuentes de financiamiento de los estados y municipios a través de las llamadas transferencias intergubernamentales, tales como el situado constitucional, las asignaciones económicas especiales y otras, canalizadas a través del Fondo de Compensación Interterritorial”.

Para el presupuesto del próximo año se fijó en 55 dólares el precio promedio del barril, aunque Credit Suisse y JP Morgan colocan entre 104 y 115 dólares el precio del barril de crudo Brent, uno de los principales marcadores de este commodity.

Carmona Borjas agrega que la subestimación de ingresos petroleros conduce al abuso de los créditos adicionales que, según Transparencia Venezuela, alcanzaron 149,5 millardos de bolívares en noviembre de 2012, equivalentes a 33% de los gastos.

La asignación de recursos por créditos adicionales también atenta contra la descentralización, pues obstaculiza la planificación y el cumplimiento de las obligaciones de gobernaciones y alcaldías.

El Gobierno ha realizado cambios legales para apropiarse del presupuesto en desmedro de las regiones y localidades. En 2011, mediante la reforma a la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público se modificó el concepto de ingresos ordinarios. Se redefinieron como aquellos que se producen de manera permanente durante el correspondiente ejercicio económico financiero, mientras que los recursos extraordinarios son obtenidos de manera eventual, aunque su vigencia comprenda varios ejercicios.

Carmona Borjas se hace eco de intenciones subalternas que han circulado como rumores. La nueva concepción de ingresos extraordinarios permitiría evitar que los diferenciales derivados de la sucesión de devaluaciones del bolívar fueran transferidos a las regiones.

“Cuando se analizan retrospectivamente todas estas actuaciones del poder público nacional, queda en evidencia que se ha desarrollado un plan expresamente concebido, en el que el presupuesto y el petróleo han sido utilizados como armas contra la descentralización”, concluye el académico. 

Dato curioso
El dirigente oficialista Elías Jaua asumió la presidencia del Fides en julio de 2003. Siete años después, siendo vicepresidente ejecutivo, le correspondió liquidar el organismo y darle forma al que lo sustituyó: el Fondo de Compensación Interterritorial, adscrito al Consejo Federal de Gobierno que él mismo presidía