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Francisco Monaldi

La reforma petrolera mexicana

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En 1938, México fue uno de los primeros países que nacionalizó la industria petrolera, convirtiéndola en uno de los símbolos de la Revolución mexicana. Para el momento de la nacionalización, la industria petrolera estaba en franca declinación, fundamentalmente por razones geológicas, luego de haber sido el principal exportador mundial de crudo. El petróleo en tierra firme, explotable con la tecnología de la época, se estaba agotando. La nacionalización aceleró, pero no causó, que México dejara de ser un exportador relevante y fuera desplazado por Venezuela, que atrajo buena parte de la inversión que salía de México. Pemex, la empresa estatal, se transformó en un poderoso instrumento político del partido de gobierno, el PRI. El sindicato petrolero obtuvo significativas prebendas, constituyéndose en una efectiva maquinaria clientelista para el partido. En contraste, el ingreso fiscal petrolero fue perdiendo relevancia en las décadas posteriores a la expropiación. 

México volvió a ser un productor importante de petróleo en los años setenta con el descubrimiento de yacimientos muy productivos en aguas someras (poco profundas) del golfo de México. Combinado con el auge de precios de la época, el dramático incremento de producción, produjo un boom de ingresos fiscales sin precedentes, cuyo mal manejo contribuyó a la crisis de la deuda en los ochenta. Pese a que a partir de los años noventa la economía mexicana se diversificó de manera asombrosa, el Estado siguió siendo significativamente dependiente de los ingresos fiscales petroleros, los cuales en años recientes han representado alrededor de un tercio del presupuesto. México fue el único país de Latinoamérica que no liberalizó su industria petrolera en los noventa. A pesar de la notable ineficiencia de Pemex, hasta mediados de la década pasada, el sistema político no se vio forzado a actuar. El Estado le sobreextraía recursos a la empresa y el clientelismo se hacía una carga cada vez más pesada, llevando a Pemex a acumular pérdidas y a endeudarse hasta el límite. Pero parecía haber margen para todo, por la privilegiada dotación geológica del país. Un solo yacimiento en aguas someras, Cantarell, llegó a producir más de 2,1 millones de barriles diarios, con costos muy bajos de producción. Sin necesidad de grandes inversiones, la producción de México seguía creciendo y las cuantiosas rentas financiaban a un Estado con baja recaudación no petrolera. No había por tanto ninguna urgencia para hacer cambios institucionales políticamente costosos.  

Pero en 2004-2005 la producción de Cantarell comenzó a declinar rápidamente y con ella, la producción total de México, que ha caído en más de 1,2 millones diarios en una década, o casi 40%. Esto ocurrió en el contexto de un significativo aumento del precio del petróleo, por lo que inicialmente el impacto fiscal no se sintió. Pemex incrementó significativamente su inversión en exploración y producción, en más de 500% en una década, y aun así el colapso de la producción no se logró revertir. Ante esta perspectiva, en 2008 el presidente Felipe Calderón del PAN intentó adelantar una apertura petrolera, pero fue obstaculizada en el Congreso por el PRI y la izquierda mexicana apelando a argumentos nacionalistas de gran arraigo popular. Solo le permitieron aprobar contratos de servicio muy limitados y poco atractivos. En 2012, con Peña Nieto, un nuevo presidente, esta vez del PRI, en el poder, las condiciones se hacen políticamente más propicias y el gobierno propone una reforma constitucional para abrir el sector. El PRI ahora tenía más incentivos para asumir el costo político de una reforma profunda, porque se beneficiaría de las nuevas inversiones y el costo de la inacción se hacía cada vez más evidente. El PAN, ideológicamente más alineado con la liberalización del sector, y sin los vínculos sindicales, propone una versión de la reforma aún más ambiciosa, que es esencialmente la que finalmente resultó aprobada con el apoyo de ambos partidos.

Es realmente asombroso que después de más de 75 años de monopolio estatal y rabioso nacionalismo petrolero, se haya logrado liberalizar la industria petrolera mexicana, pero solo fue posible porque los incentivos para hacerlo eran tremendamente poderosos, el modelo pasó a ser totalmente inviable, aun a precios altos del petróleo. Las inversiones necesarias para desarrollar el potencial geológico de México son colosales y no podían ser acometidas solo por Pemex. Las áreas de fácil producción se agotaron y había que asumir grandes riesgos en la exploración y desarrollo de crudos no convencionales y en aguas profundas. Luego de aprobada la reforma constitucional, el colapso de precios de 2014 ha hecho la apertura aún más urgente.

La reforma es muy profunda. Elimina el monopolio de Pemex en todas las etapas de la cadena de valor y permite que empresas privadas operen en diversas modalidades de contratos de exploración y producción, con o sin Pemex como socio. Incluso es posible otorgar licencias de explotación, el equivalente a una concesión, pero manteniendo la propiedad estatal del yacimiento. La reforma está claramente inspirada en las que hicieran anteriormente Noruega, Brasil y Colombia. Crea tres agencias reguladoras independientes, encargadas de subastar las áreas, recaudar y administrar los ingresos, y fiscalizar las normas operacionales y ambientales. La Secretaría de Hacienda mantiene una importante potestad, definiendo las condiciones fiscales, y la Secretaría de Energía define las áreas a subastar. Si bien el arreglo institucional por diseño es complejo y quizás excesivamente burocrático, la división de poderes que origina, entre los diversos entes del Estado, le otorga cierta transparencia y credibilidad institucional al proceso. La reforma convirtió a Pemex en una corporación autónoma que debe operar con objetivos comerciales y competir con las empresas privadas por las áreas a asignar en el futuro. Sin embargo, como era previsible, Pemex se quedó con las mejores áreas, el “lomito”, y las áreas que se abren a la inversión privada cuentan con escasas reservas probadas, aunque sí con un relevante potencial. Esto sigue el patrón mundial de los países exportadores, que tienden a reservarse las áreas de mayor rentabilidad y menor riesgo, maximizando la captura de rentas.

El reto más grande será sin duda reformar a Pemex. Políticamente resultó impensable colocar parte del capital accionario de la empresa en el mercado de valores, como habían hecho los países que sirvieron como modelo a la reforma. Quizás en el futuro alguna subsidiaria pueda hacerlo, pero por ahora es un tabú. Esto impide que la disciplina del mercado de capitales sirva para monitorear la eficiencia de la empresa. La competencia tendrá también un papel limitado en hacerla más eficaz, porque sigue siendo el actor dominante en casi todas la áreas. El poder del sindicato seguirá siendo un obstáculo muy grande para flexibilizar los contratos laborales que generan grandes ineficiencias. Sin embargo, la restructuración del gobierno corporativo de la empresa puede lograr algunos avances relevantes, si es que existe la voluntad política para adoptar decisiones difíciles.

En julio de 2015 se realizó la primera subasta de 14 bloques de exploración en aguas someras. Los resultados fueron decepcionantes. Solo dos áreas fueron asignadas a una empresa mexicana sin experiencia operativa. Sin embargo, no se debe tomar este resultado como un síntoma de fracaso de la reforma. Las áreas asignadas en esta primera ocasión eran poco atractivas para las grandes empresas y los precios del petróleo deprimidos las hicieron aún menos apetitosas. La curva de aprendizaje institucional requiere tiempo. En las aperturas de Brasil, Colombia y Venezuela, las primeras adjudicaciones tuvieron escasa participación privada, pero luego hubo subastas muy exitosas. El gobierno mexicano ha demostrado que está dispuesto a escuchar, aprender y, si es necesario, flexibilizar las condiciones para hacerlas más atractivas y creíbles, pero preservando los intereses de la nación. La tecnocracia en la materia, aunque aún incipiente y por tanto con limitaciones de recursos humanos, cuenta con personas muy capacitadas. Soy por tanto optimista sobre el potencial de la industria petrolera de México, porque su dotación geológica es muy favorable, en general la reforma está bien enfocada, y el marco institucional es suficientemente flexible como para adaptarse a las cambiantes circunstancias, pero a la vez teniendo una sólida base constitucional. Aun así, la reforma enfrenta importantes riesgos. En un próximo artículo los analizaré, así como las lecciones e implicaciones para Venezuela.