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Juan Gabriel Tokatlian

Lecciones latinoamericanas de diplomacia nuclear

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En cierto modo, las últimas negociaciones sobre el programa nuclear de Irán entre este país y los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas más Alemania (el P5+1), que continuarán el 7 de noviembre en Ginebra, parecen más promisorias que las rondas anteriores. Al menos, el presidente iraní Hassan Rouhani se comprometió a adoptar un enfoque más conciliador que su predecesor.

Pero los negociadores se enfrentan a circunstancias difíciles, entre ellas la incertidumbre económica de Occidente y una intensa agitación política en Medio Oriente y el norte de África (por no hablar de una larga historia de desconfianza mutua y atascos en las negociaciones). Para maximizar la probabilidad de obtener resultados positivos, los negociadores deberían tomar en cuenta ciertas “prácticas recomendadas” que surgen de negociaciones nucleares exitosas del pasado, entre ellas el acuerdo de cooperación nuclear entre Brasil y Argentina, un ejemplo de pensamiento creativo en temas de no proliferación.

Durante muchos años, Brasil y Argentina estuvieron trabados en un dilema de seguridad. Los dos países anhelaban que se los reconociera como potencias nucleares; de hecho, sus gobiernos contaban con círculos internos que apoyaban activamente la proliferación. Ambas partes llegaron a estar cerca de obtener armas nucleares, y eso despertó una entendible preocupación en el resto del mundo. Desde el punto de vista militar, la situación amenazaba escalar en forma catastrófica.

Pero a partir de mediados de la década de los ochenta del siglo pasado, la amenaza para la seguridad se redujo considerablemente. Si bien es indudable que este cambio tuvo mucho que ver con la presencia de liderazgos estratégicos inteligentes, sistemas políticos democráticos e interdependencia económica, un factor decisivo fue el hecho de pasar de la competencia a la colaboración en temas de energía nuclear, transición que se vio facilitada por los valores compartidos, los intereses comunes y el pragmatismo de figuras clave de los ámbitos científicos, políticos y militares de los dos países.

Los argentinos y los brasileños nunca se tomaron sus metas e intereses con ingenuidad. Por el contrario, supieron explorar y definir un escenario de negociación que ofreciera beneficios a ambas partes.

Algo que colaboró en gran medida con las tratativas bilaterales de no proliferación fue la presencia de un Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) dotado de credibilidad y eficacia y de un Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas relativamente equilibrado e influyente. Otros factores fundamentales fueron el final de la Guerra Fría y la democratización de los dos países, hechos que trajeron consigo un mayor respeto del Estado de Derecho y un aumento del control civil de las fuerzas armadas.

El abandono de los programas nucleares militares también recibió impulso de una serie de iniciativas de Argentina y Brasil, entre ellas, la creación de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (Abacc) en 1991 y el posterior ingreso de ambos países al Tratado de No Proliferación Nuclear. El Abacc (único organismo de su tipo reconocido por el OIEA) fue especialmente importante, porque legitimó la realización de inspecciones bilaterales intrusivas, fortaleció el derecho al desarrollo de la energía nuclear con fines pacíficos, generó confianza mutua y logró la aprobación popular en ambos países y la estima de la comunidad internacional.

Hoy, Argentina y Brasil desarrollan juntos un reactor nuclear civil multipropósito. En cuestiones de política exterior, ambos países son mucho más autónomos que hace cuatro décadas, cuando equiparaban independencia con capacidad nuclear. Brasil se ha convertido en una importante potencia emergente en la escena internacional, y Argentina reforzó su programa nuclear civil y mejoró su política exterior en este tema.

Claro que llegar a este punto no fue fácil, pero era la única opción. La frecuencia con que se produjeron atascos diplomáticos durante los sesenta y los setenta obligó a los líderes de ambos países a reconsiderar sus procesos de negociación internacional. Comprendieron entonces que los hechos concretos importan más que las intenciones elevadas, un descubrimiento fundamental que configuró las conversaciones bilaterales posteriores. En este sentido, la historia de atascos en las conversaciones nucleares con Irán puede servir como catalizador para el avance.

El caso de Argentina y Brasil sugiere cinco lecciones importantes que los participantes en las próximas negociaciones sobre el programa nuclear iraní pueden tener en cuenta.

•Las posiciones maximalistas están condenadas al fracaso; la cooperación siempre es posible.
•Las soluciones parciales y graduales pueden ser más eficaces para generar confianza mutua y reciprocidad que las estrategias holísticas y supuestamente permanentes.
•Es esencial ser realistas; una conducta coherente y verificable es más importante que formular compromisos idealistas.
•Las normas e instituciones internacionales son decisivas; todo compromiso unilateral o bilateral en el sentido de evitar o suspender proyectos de desarrollo de armas nucleares necesita apoyo y verificación multilaterales.
•El objetivo estratégico de todos los actores directa o indirectamente involucrados debe ser fortalecer el régimen global de no proliferación. De lo contrario, tarde o temprano se hallarán motivos para la proliferación, sea por interés propio, problemas de doble moral, aumento de los riesgos internacionales o cuestiones políticas internas.

Las grandes potencias nucleares pueden sobrevivir en un mundo donde haya pequeños arsenales nucleares en poder de potencias menores. No son las grandes potencias, sino el resto del mundo (y, especialmente, los vecinos de los países armados) los que sufren las consecuencias de un régimen de no proliferación nuclear disfuncional e ilegítimo. Por el bien de todos, los participantes de las próximas conversaciones sobre el programa nuclear iraní deberían aplicar las lecciones aprendidas por Argentina y Brasil.

*Director del Departamento de Ciencias Políticas y Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella en Buenos Aires

Copyright: Project Syndicate, 2013.