• Caracas (Venezuela)

Francisco Monaldi

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La reforma petrolera mexicana (II): retos y lecciones para Venezuela

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En mi anterior artículo (del 30 de agosto) explicaba el origen de la reforma petrolera mexicana, resultado del colapso de la producción, el realineamiento de los incentivos políticos, y el efecto demostración de las exitosas aperturas de Brasil y Colombia. A estos elementos habría que agregar el gran impacto de la revolución energética ocurriendo al norte del río Grande.

México tuvo la ventaja de que pudo aprender de las experiencias de los demás países de la región, que hicieron aperturas en décadas anteriores. Con la reforma, Pemex conserva la mayoría de las áreas que están en producción y el resto se las regresa al Estado, que las asignará en subastas a empresas operadoras mediante diversas modalidades de contrato. La estatal puede participar en las subastas, individualmente o en asociación con otras empresas. A su vez, Pemex adquiere autonomía operativa y financiera, con un claro mandato de actuar como empresa comercial y rendir cuentas a los órganos reguladores. La Comisión Nacional de Hidrocarburos es la agencia regulatoria independiente encargada de licitar las áreas y velar por los intereses de la nación en el desarrollo del potencial geológico. De crucial importancia es el haber separado las funciones del Estado como regulador y operador, que implican serios conflictos de interés.

El esquema fiscal está basado en una regalía que varía con el precio del petróleo, el impuesto sobre la renta, y la participación contractual del Estado. Esta última se define en las subastas como parámetro de asignación de las áreas. El Ministerio de Hacienda establece un nivel mínimo de participación contractual para el Estado, los productores ofrecen una participación base a partir de la cual se incrementa con la tasa interna de retorno del proyecto, permitiendo que el Estado se apropie de las rentas incrementales. En general, la reforma está bien pensada para garantizar la competitividad del marco fiscal, pero a su vez capturar la renta en diversos escenarios de rentabilidad.

A pesar de todas sus bondades, la reforma tiene riesgos importantes de reversión, como ha ocurrido en otros países de la región. Un primer riesgo es que no rinda los frutos esperados en el corto y mediano plazo en términos de producción. Las cinco áreas que se han asignado hasta ahora, dos en julio y tres en la exitosa subasta de la semana pasada, no serán suficientes para revertir la tendencia declinante en la producción. Mientras que las áreas geológicamente más promisorias en aguas profundas, a asignar en 2016, van a tardar años en rendir frutos. Esto puede hacer a la reforma políticamente vulnerable en la próxima elección presidencial. López Obrador, el principal candidato de izquierda, ha amenazado con revertir la reforma, y si esta no tiene logros destacados, será más fácil atacarla.

En el otro extremo, un segundo riesgo, es que sea víctima de su propio éxito, como ocurrió en otros países de la región. Es decir, que se hagan importantes descubrimientos de reservas muy rentables y con potencial de elevar la producción significativamente. Esto puede generar una gran tentación de renegociar los contratos, sobre todo si los precios del petróleo se recuperan. En particular, como las áreas que se están ofreciendo son aquellas de menor rentabilidad o de mayor riesgo geológico, la participación del Estado tenderá a ser menor que la que se obtiene de la producción existente de Pemex, que tiene menores riesgos y costos de extracción. Si hay proyectos con éxito geológico o financiero significativo, estas condiciones serán cuestionadas por los críticos de la reforma, argumentando que se “regaló” la riqueza nacional. Finalmente, cualquier escándalo de corrupción que involucre al sector, puede poner en peligro el éxito de las reformas, como ha ocurrido en Brasil. Las autoridades están haciendo grandes esfuerzos de transparencia en la asignación de los bloques, pero hay muchas otras dimensiones en que puede ser difícil erradicar las prácticas corruptas.

Para Venezuela la reforma mexicana representa un reto y una oportunidad de aprendizaje. México es un relevante competidor de Venezuela en el mercado de crudos pesados en Estados Unidos. Junto a Canadá, México tiene grandes ventajas geográficas e institucionales que le permitirán erosionar aún más nuestra declinante participación en el mercado norteamericano, que todavía representa unos 800.000 barriles diarios y sigue siendo nuestra principal fuente de rentas.

Con la apertura, México se vuelve también un importante competidor en la atracción de inversiones internacionales petroleras. La geología mexicana tiene mucho potencial, y si bien Venezuela tiene la geología más abundante del hemisferio, México tiene otras ventajas. Su cercanía a Estados Unidos, y el compartir una geología similar, facilitan la participación activa de la formidable industria operadora y de servicios petroleros basada en Texas. Además, el marco institucional mexicano ahora tiene grandes ventajas sobre el venezolano. Es más creíble, fiscalmente más flexible y competitivo, y otorga mayor control operacional a las empresas internacionales. Además México está muy por encima de Venezuela en todos los indicadores generales de competitividad del entorno de negocios (solo piensen en la macroeconomía y el riesgo soberano).

El nuevo marco institucional mexicano tiene aspectos que debemos estudiar con cuidado y pensar en sus lecciones para el caso venezolano. 1) La reforma mexicana tiene un sólido piso constitucional que por un lado la hace creíble y difícil de revertir, pero por otro lado le da gran flexibilidad al permitir una variedad de formas contractuales e instrumentos fiscales que se pueden adaptar a proyectos con diferente riesgo y rentabilidad. 2) La reforma separa el rol de regulador y operador del Estado, creando agencias regulatorias independientes que velarán por la implementación de una política petrolera de Estado, de largo aliento, y que a su vez intentarán garantizar la rendición de cuentas por parte de la empresa estatal y los operadores privados. 3) Finalmente, la reforma mexicana demuestra que no es incompatible el que el Estado garantice la captura de las rentas, o beneficios extraordinarios, con un esquema fiscal flexible que se adapte a diferentes niveles de precio, riesgo y rentabilidad.

Por una parte, la apertura de los noventa en Venezuela se hizo sin una verdadera reforma legal e institucional y eso la hizo políticamente vulnerable y de cuestionable legitimidad. Además, los contratos de los proyectos de la faja fueron poco efectivos en capturar las rentas cuando los precios del petróleo se incrementaron. Por otra parte, los cambios institucionales que hizo el chavismo crearon una estructura organizacional y contractual poco flexible y poco creíble, totalmente centrada en Pdvsa, sin ningún tipo de balance institucional, ni rendición de cuentas. Por lo que la afirmación de que la empresa es un “Estado dentro del Estado” es hoy más valedera que nunca. Además, el marco fiscal venezolano, con regalías altas que no varían en los rangos inferiores de precio, así como el requerimiento de una participación accionaria del Estado de más de 60% para cualquier tipo de proyecto de extracción de petróleo, hace a muchos proyectos poco competitivos a precios como los actuales, y a la vez tampoco garantiza la captura de rentas a precios altos.

Nuestro reto es crear un marco institucional efectivo y creíble, que garantice la captura de rentas y la soberanía sobre nuestro recursos, pero haciendo posible el desarrollo de nuestro inmenso potencial geológico. Un esquema con reglas estables, que se adapten a diversos escenarios de rentabilidad y éxito geológico, y que garantice la rendición de cuentas y el buen manejo de los recursos. La experiencia de otros países, y la nuestra en el pasado, nos enseña que no es fácil de lograr todo esto a la vez, pero que sin duda hay claras opciones para mejorar.